金年会- 金年会体育- 官网APP规划 学术对话七：如何建立有效的更新规划实施体系

　　金年会,金年会体育,金年会体育app,金年会体育官方网站,金年会注册,金年会最新入口,金年会APP2025中国城市规划年会于8月29至31日在沈阳隆重召开。期间，由江苏省城镇化和城乡规划研究中心承办的“如何建立有效的更新规划实施体系”学术对线日下午圆满举行。本次对话紧扣城市更新规划，聚焦建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划实施体系要求，邀请了来自政府、设计机构、企业等各界的专家学者及更新项目实操者，开展了一场跨行业、跨领域的深度交流。

　　目前，城市更新规划实施体系仍处于实践探索阶段，各层级更新规划的作用、体系、方法尚有不同理解，迫切需要开展专题研讨，全面准确理解国家构建更新规划实施体系、支撑建立健全更新实施机制的内在要求，围绕各层级规划的目标任务、项目生成、保障机制等关键议题，采用多维视角，借鉴国际经验，依托实践真知，探索形成城市更新规划实施体系落地的切实可行路径。

　　本次学术对话由学会理事、城市更新分会委员、城乡治理与政策研究专委会委员、江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任丁志刚主持。学会常务理事、江苏省城市规划研究会理事长张鑑，学会城市更新分会副主任委员、深圳市城市规划设计研究院总经理黄卫东，北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师刘岩，愿景明德（北京）控股集团有限公司城市更新副总裁关心，梵木文化创意发展（成都）有限公司合伙人、董事陈宁强等专家进行了分享交流。

　　张鑑认为成功的更新项目离不开超前的项目策划、精准的经济计算、高效的运营管理，从政府实施视角，当前城市更新应重点关注以下问题：

　　一是既要规划引领，更要项目计划。城市更新是涉及城市存量部分高质量发展的一项极为繁重的任务，需要在城市体检和评估的基础上，针对城市存在的问题和短板，对应高质量发展的要求，明确城市发展目标和方向，制定统筹全局的综合性规划。同时，面对城市高质量发展的目标，更需要能够落地实施的具体项目。因此，必须结合国民经济社会发展五年规划，确定五年建设的项目库，并不断滚动优化项目库。在此基础上，通过可行性研究，将可实施的项目列入年度计划并付诸实施。

　　二是既要观念转变，更要政策支持。存量时代的城市更新不同于增量时代的规划建设，涉及土地、规划、产权、征收、拆迁、税收等多个领域，且涉及自主更新、一房一策等公平、公正、公开工作原则和制度设计。因此，要以实事求是的态度，面对城市更新的复杂性，转变观念，在路径和方法上更具弹性。同时，要以改革和发展的视角，根据城市更新的实际需求，对增量背景下的政策和制度进行检讨，并根据存量更新的现实需要，不断优化完善城市更新规划，以保障城市更新工作的顺利推进。

　　黄卫东强调，根据中办国办《关于持续推进城市更新行动的意见》提出建立完善“专项规划－片区策划－项目实施方案”的规划实施体系要求，构建城市更新实施体系首先应建立更新工作“前－中－后”全链条治理思维。前期规划、策划研究与政策设计是整个更新工作的基础，直接决定后续实施能否顺利推进。必须将实施阶段可能涉及的关键要素进行前置研究，包括土地产权关系、发展战略定位、产业转型升级、民生及环境等多元复杂要素，形成过程型、开放式、共识性的城市发展综合解决方案，强调技术的多专业的综合集成、各方权益的平衡与认可，部门和政策的协同、全社会的共识。不仅要体现国土空间层层传导的管控要素，更需要注重对各类发展要素和空间资产的合理配置，实现 “要素集配”在空间上的有效运行。

　　一是更新专项规划的核心在于识别潜力区域和可能方向。城市更新规划实施体系是在国空规划体系下结合城市更新的特定需求构建的实施体系，并对空间规划提出反馈、优化、调整。宏观层面城市更新专项规划落实国空总规要求，通过综合分析复杂要素，预测片区未来发展可能性，识别出具备更新条件和实施可行性的重点区域，并锁定一批可推进的更新项目，为更新工作提供战略引导。

　　二是片区策划在本质上属于治理型规划设计。编制主体宜为辖区政府、街道等治理主体，这类主体对城市更新具有综合性和治理性的认识，更加了解片区内复杂的产权关系、社会结构、空间资产和人口流动、产业更替等多元要素的配置情况，更适合统筹各类资源要素，牵头编制真正可落地片区更新规划。片区划定也要注意与行政管辖边界相协调，以利于后续实施和治理工作的开展。

　　三是片区策划及项目实施方案需拓展规划研究广度和细化颗粒度。在编制内容上，要尊重空间权益，结合发展阶段，聚焦资源要素、建设实施、后期运营等关键环节，开展对产权关系、产业经济成长性研判、空间功能、产品及运营策划供需匹配关系、交通与生态环境支撑、更新模式、实施主体、资金财务以及公共政策支撑等多方面的深入研究。在编制方法上，强化多元共治，注重多元主体参与的协商讨论，确保形成共识性强、可实施性高的城市发展综合解决方案。

　　四是建立清晰、稳定的城市更新制度。城市更新任务量大面广，需要全社会的积极参与和投入，建立明确制度可为市场和社会提供明确、可预期的政策环境，为政府依法行政提供有效的制度保障，推动中国式现代化人民城市建设。

　　刘岩结合近年来参与的陶溪川、苏州五卅路等城市更新实践工作的经验，提出更新规划实施需注意的五个方面。

　　一是对规划实施的理解存在“规划向下传导就算实施”与“建成并运营好才算实施”两种认识。后者的复杂程度远超传统认知，且在规划实施中还要注意各种细节，如招商与运营有本质不同，现金流和资产包的不同取向对规划起到方向性作用等。

　　二是要让城市更新有经济可行性，就要从存量中寻找增量。增量产生的方式应当聚焦重点，在解决社会民生基本的欠账问题的基础上，集中投入到类似东京六本木、伦敦国王十字、景德镇陶溪川等能够影响城市经济走向的项目中，而非“撒豆子”般的普惠式分散投入。

　　三是片区划定和实施应当区分公益性与经济性，可分为“治理单元”与“资管单元”两种类型。通过“资产甄别”，寻找到具备现金流或资产增值能力的地区，按现金型或资产型投入产出的可能性划定为“资管单元”，包容弹性管控，形成最优解决方案。民生改善而无经济回报的，划入“治理单元”，可按行政边界（如街道）划分，聚焦公共服务供给、公共设施配置的底线与公平，管控措施更严格，努力实现片区空间品质和社会治理向好。不加甄别的一味更新，将导致公共资金的大量浪费与城市更新工作的不可持续。

　　四是片区策划是多行业多专业的事情，要研究清楚需要“政策改变”还是“内容改变”。前者涉及土地、税收等制度调整，后者则需引入专业内容运营团队共同参与。

　　五是规划实施重在创造力而非机械传导。城市更新是新时代的新事物，细分方向很多，专业性较强。政府并不比企业有经验，学界并不比商界更准确，基层对于更新问题更有发言权。更新项目的实施需允许试错，政策制定不宜急于求成，应鼓励地方和实施主体充分实践，渐进式动态完善。

　　关心指出随着房地产增量触顶，愿景集团选择城市更新作为新的城市经济增长点来探索尝试，北京劲松、重庆九龙坡、深圳元芬等一系列项目实践显示，城市更新项目多数存在“非标、低频、大额”的特点，没有现实的经验可循，要通过良好措施去熵增和促熵减以实现微利可持续，推动城市更新的可持续和高质量发展。

　　一是不要重物轻人。城市更新项目规划实施方案要真正做到以人为本，充分关注老百姓的需求，实施老百姓投票多的项目才能获得群众的长期支持；要获得地方政府的扶持，切实算好经济账和民生账；还要取得参与者的认同，通过机制创新带来更多的投资收益。

　　二是不要重投轻产。要充分考虑规划实施方案的落地可行性，在算清楚城市更新项目真实租金、人均消费额等产出数据的基础上，再核实产生的资金、设施等投入，才能实现真正的财务平衡。

　　三是不要重建轻管。要加强后期管理和运营，城市更新项目规划实施方案要充分考虑后期运营风险和维护费用，避免产生过多成本，比如老旧小区改造建议不增加水系，以及休闲坐凳避免使用不锈钢或大理石等，同时可通过社区志愿者机制来减少维护成本。

　　四是做到“两个拥抱”。即拥抱大数据和拥抱人工智能，将已有的城市更新成功案例和失败案例作为知识库，通过大数据测算，生成合理化的城市更新实施方案、运营方案，通过传统空间规划的转型推动城市更新不断向前。

　　陈宁强以成都东郊记忆项目为例，探讨了更新项目实施方案中，基于运营视角需要考虑的关键要素。

　　一是互联网推动了整个社会提前进入需求端市场，城市更新的运营前置，本质是消费需求的前置。要基于需求反推供给进行相互印证，原有的供给主导方式要转型为需求主导方式。这一转变要求传统的步步传导式规建管体系，要逐步改革适应因消费变化所带来的空间利用方式变革。

　　二是线下消费前景广阔，但消费需求迭代速度加快，活力消费场景创造要精准锁定特定人群。当前社会“消费降级”与“新消费场景”需求共存，反映出消费需求转移加速趋势。传统的消费场景已经不适合当代的年轻人，他们更倾向于选择园区、街区等开放型空间，注重品质与松弛感，这一社会发展趋势要求消费场景持续迭代、精准响应。在东郊记忆项目中，运营方明确将目标客群定位于25岁左右的年轻人，通过数月深入研究其社交模式、情感需求与消费行为，最终打造出具有高度吸引力的线下消费场景，强化其社交与情绪价值，形成线上无法替代的体验优势，从而推动城市更新项目的良性发展。

　　三是要准确把握企业需求，统筹用好国有资本和民营资本。围绕新质生产力和新消费场景，把握好规划管控刚性和弹性的关系，给企业留有非标商业运营的空间，并注重发挥资本在更新实施和运营中的作用，国有资本在城市更新中的整体带动性强，在资金投入、建设管理以及政策运用等方面具有引领作用，更是吸引民营资本参与城市更新的风向标。

　　学会理事、城市更新分会委员、城乡治理与政策研究专委会委员，江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任、教授级高级城市规划师

　　丁志刚提出，要把建立完善更新规划实施体系放在“两个转向”的背景下进行理解和认识，城市更新规划并非传统空间规划，而是面向实施的行动规划。方法上，应强化规划统筹与协同作用，整合条线与块面，聚焦当下和近期行动；内容上需涵盖目标任务制定、策略行动谋划、创新政策设计、资金平衡方案与项目生成机制等关键内容；最终应落脚于项目，切实推动规划落地实施。

　　一是城市更新专项规划制定具有“共同行动”的特点。各级各类的更新要求和任务来源复杂多元，彻底解构了传统规划相对简单的目标任务生成逻辑，专项规划需系统性地整合梳理、协同统筹各类更新资源，综合确定更新目标、任务、策略和行动。社区、街道、板块、平台等多元实施主体面临的诸多实施难点，需在市、区、县层面予以有效解决，专项规划要注重设计创新政策工具箱，支持更新项目落地实施。此外，还需充分利用现有的各类项目库资源，通过梳理、统筹、整合，推动形成项目库，并进行分级分类管理，整合要素资源保障，有序推动更新实施。

　　二是片区策划核心在“实施统筹”。要根据更新实际需要划定更新片区，确定统筹主体，协同政府部门制定配套政策，整合资金与资源，以强有力的措施推动项目顺利落地实施。要优先保障城市公共利益，系统考虑道路、公共公用设施和生态空间等，形成片区更新的结构性空间功能意向，作为片区实施的基础框架。同时，要创新工作方法，一体化考虑空间功能、资金方案与更新模式等复杂更新要素，有效策划生成更新项目。

　　三是要精心“设计”项目实施方案。当前各更新项目之间在现状问题、多元主体诉求、政策环境方面均有较大差异，没有完全意义上的可复制可推广经验，必须要一案一策地进行定制化设计，既要精细规划设计空间场景，更要紧密贴合实际需求与政策环境，探索创新赋能更新实施。同时，要推动运营前置，确保策划、设计、建设与运营的全流程一体化，并始终坚守规划伦理、保持技术理性。

　　本次会议讨论热烈，专家观点激烈碰撞，既有基于资产逻辑、运营逻辑、公共利益逻辑等不同视角的讨论，也有对于大数据、产权研究等新工具、新内容的建议，为深入理解城市更新提供了有价值的思想成果，为城市更新专项规划、片区策划、项目实施方案的编制提供了实操性的建议。

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